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              第八屆中國泛珠三角合作與發展法治論壇暨第五屆粵港澳法學論壇 ...

              時間 : 2014-02-27 來源 : 本網原創稿 作者 : 中國(南方)學術網 【字體:
              2013年12月21日,由中國法學會主辦,廣東省法學會承辦,廣州市法學會、廣東外語外貿大學、廣東省法學會律師學研究會協辦的第八屆中國·泛珠三角合作與發展法治論壇暨第五屆粵港澳法學論壇在廣州舉行,來自粵、桂、湘、閩、贛、瓊、川、滇、黔、渝10?。ㄊ?、區)以及香港、澳門特別行政區的150多名代表出席。論壇圍繞泛珠三角和粵港澳合作與發展的法學、法律問題,分“泛珠三角市場一體化與投資服務貿易自由化的法律問題”、“泛珠三角合作與發展的政策法律沖突與協調”和“珠三角戶籍制度改革”三個專題展開研討,為黨的十八大“繼續實施區域發展總體戰略,大力推動區域協調發展”提供強力的法學理論支持。
                   一、泛珠三角市場一體化與投資服務貿易自由化的問題與對策
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                1.地方政府法治程度不高
                依法行政尚未成為區域內各級政府的自覺行動,加上行政區劃的剛性約束和長期實施省份經濟所形成的思維定勢,必然會出現各行政區在追求自身地方經濟利益的同時,忽視或損害區域經濟發展的整體利益,如產業結構上的重復建設、追求大而全或小而全、熱衷市場分割和制造環境水域污染等等。
                2.區域經濟立法不完善
                各行政區政府政出多門,為了保護和謀求地方利益而搞市場壟斷和市場分割,未能形成真正意義上的區域經濟合作,省份經濟空間格局一直難以突破,甚至出現了嚴重的“板結化”傾向。
                3.司法地方袒護現象難杜絕
                司法地方袒護現象原本是行政區劃難以完全規避的產物,其反過來又對現行的行政區劃產生一種更加難以突破的穩定和加固作用。
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                   1.建立健全地方政府立法審查制度
                盡快制定《地方政府立法審查法》,規定由上級人大來清理、審查和監督下級地方政府的立法,由上級人大來宣布廢除具有明顯地方保護主義傾向、阻礙區域經濟一體化發展的地方法律和法規或“紅頭文件”。從立法源頭上杜絕地方袒護主義和地方行政對區域市場進行分割的“諸侯經濟”現象。
                2.進一步完善區域經濟法律制度體系
                 一是制定《區域經濟合作法》或《區域經濟發展協調法》,明確規定區域經濟合作的內容、形式、程序,界定中央和地方政府以及區域經濟發展協調組織各自的權限、義務、職能和職責,建立區域協商仲裁制度等等。作為促進和振興中國區域經濟發展的基本法,該法的盡快制定對于確??缧姓^的區域經濟的一體化發展具有至關重要的意義。二是制定《區域規劃法》,使區域規劃工作有法可依,依法辦事。
                3.引入和建立符合國情的憲法訴訟制度以消除地方立法和司法審判中的地方袒護主義
                在維持現有法院體制不變的情況下,另行按照經濟區的發展要求設置大區法院。如我國目前現有六大經濟區,可以初擬設立六大區際法院,以直接受理和審判區際法院管轄的跨區爭議案件。對于不服大區法院判決的,包括違反憲法有關條款規定的案件,當事人可以上訴到最高法院。最高法院的判決為最終判決,以樹立法律的權威,從而確保區域經濟的有效合作和一體化的順利發展。
                   二、泛珠三角合作與發展的政策法律沖突與協調問題與對策
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                   1.法律文化的異質性
                按照基本法規定,港澳回歸后將繼續保留原有的資本主義制度50年不變,市場經濟、法制社會、信仰自由、政治民主仍是占主導地位的價值取向。與內地的社會主義制度、人民民主專政、多種經濟成分共存的治理模式有明顯不同。因為政治法律制度不同,經濟體制差別,經濟實力懸殊,內地與港澳的法律文化出現反差,“行政區經濟”的特征越來越明顯。
                2.泛珠三角合作的法律依據在立法方面的不足
                首先,《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》是行政指導性文件,并非由具有立法權的機關按照法定程序制定頒布,不屬于《立法法》確定內容。其次,從國際法角度看,CEPA協議是中國內地與香港兩個單獨關稅區之間簽訂的類似自由貿易協定的協議,當屬于建立在WTO基礎上的一項區際協議,應適用WTO規則。最后,《泛珠三角區域合作框架協議》缺乏明確授權。
                3.泛珠三角合作的法律依據在司法方面的不足
                法律文書送達方面、調查取證方面、相互承認與執行仲裁裁決領域、相互承認與執行民商事判決領域等方面都需要在大量實際工作中總結經驗并提出 一套高效的制度。
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                   1.用《綱要》精神指導泛珠三角法律文化建設
                強化以“一國兩制”為主旨的政法文化建設。更新理念,以區域利益最大化和合作共贏為先導。加強法律交流與合作,加強政府合作。積極創建法制化的溝通協調機制,轉變觀念、更新思維,從實際出發,聚各方之長,遵循互惠互利原則展開合作,并且求同存異,注重實效,在一些爭議領域創新合作機制,妥善解決合作中出現的新問題。
                2.完善區域法律體系
                一是在《憲法》和《地方組織法》中明確地方政府包括港澳特別行政區政府締結地方政府間合作協定的權利。二是在《立法法》中明確地方政府間合作協定的法律地位。三是明確政府之間所締結協議的級別效力。四是設立專門機構,協調區域合作發展。借鑒國務院發改委下設西部開發司和東北振興司兩個區域發展指揮協調機構的先例,可以就泛珠三角區域合作和發展設置專門的委員會或者機構,如“泛珠三角發展委員會”、“泛珠三角合作發展司”,采用由國務院直屬管理或歸到發改委管理的方式,避免區域發展與個別成員實際發展狀況的沖突,避免發展的無政府狀態,避免區域合作與中央政策的相互矛盾。五是充分尊重區域發展的自主協商,防止對泛珠三角區域合作過多干預和影響。
                   3.積極展開區際司法協助
                   一是在已有法律框架內鼓勵港澳之間同步進行司法協助協商,增設司法協助的原則性規定,對安排的執行設置具體可操作的程序,建立常態化的溝通和磋商機制,認可和吸收非官方路徑,提高區際司法協助的效率。二是完善兩岸刑事司法互助機制。兩岸警方建立辦案“綠色通道”,建立取證協會、追贓協助機制、犯罪情報的交流制度等,加強信息聯絡渠道建設,從而加強區域聯動效應。三是促進和改善我國區際法院判決承認與執行制度。應以憲法方式,明確規定對各法域判決相互尊重和信任的憲法性條款。
                三、關于泛珠三角戶籍制度改革問題與對策
                 ?。ㄒ唬┓褐槿乾F行戶籍制度存在的主要問題
                1.阻礙了勞動力的流動與城市化的進程
                現行的戶籍制度削弱了經濟要素的自由流動,阻礙了經濟的可持續發展,不利于形成全國統一的勞動力及人才市場,“城市關門”現象出現,抑制了勞動力、人才的自由流動。同時也阻礙了城市化進程,對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙,不利于我國農業人口城市化順利進行。我國城市發展步伐緩慢,城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現社會需求,使城市自我調節控制的功能弱化,市政及城市管理難以滿足市場需求。
                2.流動人口缺乏有效管理,增加了不穩定因素
                現行的戶籍制度不能對人口流動進行有效的管理,農村“空殼”現象較為突出。很多住在城市郊區或者“城中村”的居民,完全不從事農業,卻仍然是農業戶口。同時也有很多來自農村的居民在城市工作,卻無法獲得非農業戶口。
                3.拉大了城鄉差異,使公民具有不平等的身份
                當前的戶籍制度加劇了城鄉割裂,阻礙了城鄉統籌,加劇了社會分化。與住房、消費(如購車)、教育、社會保障等利益直接掛鉤,不同的戶籍有不同待遇,不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等,而且加大了貧富差距。
               ?。ǘΣ吲c建議
                   1.實行戶口一元化制度
                按照實際居住地登記戶口的原則,在泛珠三角范圍內取消農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質,實行城鄉戶口登記管理一體化,統一稱為居民戶口。如已有當地戶籍和通過申請獲得當地戶籍的人員,可將其戶籍統一登記為當地的居民戶口,這是對統一戶籍管理最便利、最根本可行的方式,同時還能保障一個地區內的人們同享一元化公共服務和社會福利保障等區內優惠。
                2.科學制定地區準入標準,實行區域內差別化政策
                對于珠三角地區那些人口規模即將達到承載極限的城市需要通過設置一定的準入門檻,對于仍然具有承載人口潛力且需要加快經濟發展的地方,可以通過“以勞引資”方式實現經濟快速發展和產業聚集人口資源。對于那些生態環境脆弱,不適合生產生活,比如泛珠三角地區中西部邊遠山區,則需要鼓勵并有計劃地安排人口遷移,減輕人口對資源環境的壓力,實現人口與生態環境之間的良性互動。
                3.分離戶籍制度和與其結合的各類社會政策和公共服務
                 應將政府的公共政策逐步與戶籍制度脫鉤,從制定戶口遷移政策轉向改革戶籍制度背后的權利界定和資源、利益分配機制。戶籍制度改革的目的是要加快縮小城鄉和地區差異,泛珠三角戶籍制度改革的根本在于加強區域協作,強化區域內部整合,推動區域經濟協調發展。

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